■伯纳德·霍克曼（Bernard Hoekman）作者/供图
◇[荷兰]伯纳德·霍克曼（Bernard Hoekman）/文 杨蓝岚/译
在世界贸易组织（WTO，以下简称“世贸组织”）的支持下，许多发展中国家得以实现经济的快速发展，部分原因在于贸易开放鼓励了跨境投资流动，使企业能够以专业化的方式参与全球价值链。然而，以规则为基础的全球贸易体系正在面临挑战。
世贸组织作用受限
一些经济合作与发展组织（OECD）国家认为，中国出口的成功一定程度上归功于中国企业多年来受到的所谓“不公平优惠政策”。在他们看来，反倾销和关税等贸易保护措施不足以确保一个公平的竞争环境，一些成员国试图重新评估对单一贸易伙伴的高度依赖所带来的风险。此外，还有许多国家开始利用贸易政策来减少温室气体排放，保护全球生物多样性。
一些贸易大国单方面诉诸贸易政策，从出口管制到以满足特定生产要求为进口条件，其贸易措施与扶持性产业政策相辅相成，目的是维护经济安全和国家安全，又或者是为了应对全球变暖、捍卫自身的价值理念。相关政策给企业发展带来了很多不确定性，增加了投资风险溢价，促使国际供应链进行重组。由于美国在2019年阻止世贸组织上诉机构的运行，面对不再遵守或者选择性执行WTO规则的国家，那些受到不利影响的国家利用WTO争端解决程序的能力受到极大限制。
作为通过谈判和多边机制解决贸易冲突的全球性机构，世贸组织在这方面的表现并不令人满意。成员国之间存在的分歧阻碍了各方就修改规则达成一致。相反，许多成员国选择优先推进了特惠贸易协定的谈判。世贸组织数据显示，截至2023年8月，共有360个歧视性贸易协定，包括大型区域协定《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）、《非洲大陆自由贸易区协定》等。
为了使世贸组织更好地发挥作用，其成员国必须认识到，与过去相比，如今的贸易议程越来越倾向于利用贸易政策实现非贸易目标，经济和国家安全问题以及应对气候变化已成为许多国家优先考虑的问题。一方面，经济大国之间的信任危机使得他们难以进行真诚的谈判，不利于重新审视现有的WTO规则。另一方面，单边贸易措施的日益盛行，以及一些贸易大国“武器化”贸易政策的意图，反而增加了多边谈判的动机，以防止基于规则的开放贸易体系解体。
2022年6月12—17日在瑞士日内瓦举行的世界贸易组织第12届部长级会议呼吁维护多边贸易合作，此次会议达成了近十年来第一个新的多边协定——《渔业补贴协定》。世贸组织成员表示要努力重建一个有效的争端解决机制，并完善世贸组织的相关工作惯例。部长们将在2024年2月底在阿拉伯联合酋长国阿布扎比举行的第13届部长级会议上评估相关进展和提议。
协调好制度差异
当前，世贸组织成员国面临着许多挑战，包括确保食物等基本供应、管理贸易政策的溢出效应、降低经济活动的碳强度等。中国面临的任务则是捍卫现有的国际贸易规则及其权利，同时探索多边合作的新可能，促进中国和低收入发展中国家的经济增长，并发挥贸易在应对全球变暖中的作用。
作为世界上最大的商品出口国，中国受益于开放的多边贸易体制，同时也是许多世贸组织成员国的主要市场。中国可以在第13届部长级会议上发挥作用，加强世贸组织在解决贸易冲突和服务政策对话方面的能力。除了进出口限制和工业补贴等带来一系列问题，数字经济发展背后的技术进步需求也要求重新审视国际贸易规则。
世贸组织成员国之间政治和经济制度各不相同。我们需要做的是，在基于规则的开放贸易秩序中，协调好制度差异可能带来的贸易摩擦。中国不可避免地在这方面发挥核心作用，这不仅是因为其经济活动的管理方式，更重要的是中国在全球贸易中所占的规模和市场份额。
面对日益增多的补贴等产业政策，处理好国际溢出效应尤为重要。全球贸易预警组织（Global Trade Alert）资料显示，自2009年以来，G20成员国实施的大多数贸易措施涉及不同类型的补贴。补贴问题是世贸组织正在进行的两项谈判的焦点，一项涉及国内农业扶持问题，另一项是关于渔业补贴问题。鉴于工业补贴、投资激励和支持绿色经济发展的财政措施等问题可能对外国生产商造成重大负面影响，它们也应成为世贸组织关注的焦点。需要指出的是，虽然补贴可能导致负面的跨境商业溢出效应，但因为其有助于解决市场失灵问题，也具备存在的理由。在发展绿色经济等非经济目标方面，需要考虑到补贴可能带来的好处。
要缓解贸易紧张局势，世贸组织成员国需要就贸易政策达成一致，解决竞争溢出效应，制定约束贸易“武器化”的规章制度。虽然这在很大程度上是大国之间的议程，但同样涉及很多贸易国家，因为这些国家已经设置了越来越高的市场进入壁垒，实施出口管制和投资筛选程序。
加强成员国政策对话
全面贸易的主要参与者对单边问题的根源和严重程度的理解相距甚远，各国在短期内不太可能就补贴和产业政策的新规则达成一致。合作的前提首先是了解参与者的目标，其利益如何受相关国家的国内和国际事务影响。世贸组织成员国拥有的共同发展目标，为合作提供了对话的空间。
要了解存在哪些共同目标以及利益相关关系，需要世贸组织成员国共同分享和汇编有关政策信息，允许对政策效果进行独立分析，并参与主要国家之间的政策对话进程。世贸组织成员国对当前各种措施的实施依据缺乏共同的理解基础，包括实施的情况以及给他国带来的成本和收益变动，即或正或负的跨境溢出效应。针对特定国家的贸易限制可能使其他国家从中受益，补贴等贸易措施也可能利好所有世贸组织成员国的非经济目标，例如提供消费补贴以支持购买低碳排放产品。
当涉及争议做法和溢出效应时，世贸组织成员国有必要就哪些领域需要制定新规则以及具体形式达成一致，而世贸组织的相关委员会和理事会可以提供对话平台。其实，已经有一些世贸组织机构在这样做，包括技术性贸易壁垒委员会和卫生与植物卫生措施委员会。这些机构定期讨论世贸组织成员提出的“具体贸易关切”，阐明某项政策措施的目标以及必要性，推动修改甚至撤销对贸易伙伴产生不利影响的措施。
这种对话方式可以促使成员国之间就实施（或正在考虑实施）的具体贸易措施进行非对抗性的接触，提供解决争端的另一种选择。因此，一些成员国提议为世贸组织所有机构制定方针，以便参与实质性的政策审议，方便成员国能够提出具体贸易关切。例如，授权世贸组织秘书处进行资料汇编和分析工作，加强世贸组织作为国际贸易合作平台的作用。
加快争端解决步伐
世贸组织提供的一个重要“价值主张”是对贸易争端进行客观独立的第三方裁决。一个有效的争端解决机制对于维护世贸组织现有协议效力以及谈判新协议至关重要，急需处理好世贸组织上诉机构面临的危机。
美国认为，世贸组织裁决不是解决问题的最佳途径，对上诉机构在一些问题上的裁决表示不满，如国有企业是否属于公共机构，是否受《补贴与反补贴措施协议》相关原则的约束。由于美国否决新法官任命，上诉机构已于2019年12月陷入停摆状态。作为回应，中国、欧盟等提出了一个多方临时上诉仲裁安排（MPIA），继续为世贸组织成员提供上诉机制。
针对这个问题，世贸组织成员国正在商讨提议以供在第13届部长级会议上进行审议。如果这些提案可以得到所有部长的一致同意，将是世贸组织取得的一项重大进步。如若不然，世贸组织成员国可以选择使用MPIA，同时考虑其他解决争端的途径。例如，建立一个同行审议的体制框架，以评估政策的效力、效率以及溢出效应，可以减少对争端解决程序的依赖。更具体地说，当面对出于国家安全考量限制贸易的情况时，争端解决程序可能是无效的。比较务实的做法是，不再把关注的重点放在行动是否合理上，而是放在利益受损方其“报复”的程度是否恰当，而不是把这个问题交由单方决定。
从多边合作到诸边合作
2001年世贸组织发起了第一轮多边贸易谈判，即多哈回合，各成员国围绕削减制造业关税、规范农业扶持政策等问题展开探讨。尽管这一议程非常重要，但随着谈判的拖延变得日益脱节，最终在2008年陷入僵局。在许多发展中国家成员看来，数字贸易、跨境数据流动等问题不在多哈议程之中，也得不到妥善解决。
随着多哈回合谈判的结束，2017年许多国家决定改变策略，放弃需要全体成员参与的谈判以及协商一致的工作惯例。通过发起“联合声明倡议”（joint statement initiatives），部分成员在世贸组织内部进行谈判，并利用该组织的透明度和争端解决程序解决问题。2017年的倡议内容涉及电子商务、国内服务监管、投资便利化以及中小微企业发展等领域，随后又加入了与环境有关的内容。中国在促进投资便利化的倡议中发挥了引领作用，作为发起人积极支持发展中国家参与。
这些诸边倡议获得了世贸组织成员的广泛支持。《促进发展的投资便利化协定》是一项对发展中国家特别有利的协议，其签署国需要决定如何将这项新的诸边协定纳入世贸组织框架，而中国在动员非参与成员国支持该协议纳入WTO框架方面发挥了关键作用。
一些世贸组织成员国已经开始在世贸组织之外寻求诸边合作，使用不同于传统贸易协定的框架，更侧重于政策协调，例如就数字贸易、供应链监管达成一致。关于世贸组织改革的讨论应该包括制定一个多边框架，用以指导经济体之间的诸边倡议治理。世贸组织进行多边审查将有助于参与者更好设计和执行相关政策。非参与者也可以从中获益，因为通过原则性建设，包括向愿意参与的世贸组织成员国开放，可以减少对贸易体系的潜在不利影响。
虽然诸边谈判并非万灵药，但在帮助各国了解某些世贸组织成员国单方面推行的政策利害攸关方面发挥了重要作用。诸边谈判还为贸易大国提供了一种合作机制，使其无需与所有世贸组织成员国进行谈判，是一种更灵活的方式。例如，就工业补贴而言，许多世贸组织成员国规模较小，无法产生较大的溢出效应，这意味着此类多边谈判实际上仅限于大型经济体之间。
作为发展中国家，中国在帮助解决WTO面临的如何使贸易体系更利于经济发展等问题上发挥着重要作用。一方面，低收入和中等收入国家认为，特殊与差别待遇（SDT）的条款并没有得到有效执行；另一方面，一些国家对SDT的条款设计是否合理、全面实施是否会促进贸易增长尚存疑问。关于援助发展中国家应该采取哪种方式，还需要政策对话和仔细审议。
第13届部长级会议近在眼前，部长们将就世贸组织改革、重建争端解决机制、《渔业补贴协定》、农业扶持、粮食安全、延长新冠疫苗知识产权豁免、发展中国家的特殊与差别待遇、电子商务、《促进发展的投资便利化协定》、“联合声明倡议”等问题进行讨论。值得注意的是，列入议程的项目清单不包括工业补贴、出口管制、环境或经济安全导向的贸易政策。
（作者系意大利佛罗伦萨欧洲大学研究所教授）